建立“綠色標(biāo)尺” 守好生態(tài)紅線（政策解讀）

距離重慶奉節(jié)縣縣城一個多小時車程處，菜籽壩抽水蓄能電站正在火熱建設(shè)中。避開了國家公園、自然保護(hù)區(qū)等環(huán)境敏感區(qū)，避開了飲用水水源保護(hù)區(qū)，電站能夠精準(zhǔn)落地，得益于生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控成果。

什么是生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控？

生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控，就是以保障生態(tài)功能和改善環(huán)境質(zhì)量為目標(biāo)，實(shí)施分區(qū)域差異化精準(zhǔn)管控的環(huán)境管理制度。一個地方的開發(fā)建設(shè)中，什么項(xiàng)目允許建設(shè)，什么項(xiàng)目要考慮重新選址，都與之有關(guān)。近日，《中共中央辦公廳  國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控的意見》（以下簡稱《意見》）公開發(fā)布，為嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線，科學(xué)指導(dǎo)各類開發(fā)保護(hù)建設(shè)活動提供了行動指南。

“一單元一策”分類管理

2020年起，重慶實(shí)施生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控，識別需要優(yōu)先保護(hù)的區(qū)域3.08萬平方公里，涵蓋了各類自然保護(hù)區(qū)、飲用水水源保護(hù)區(qū)、環(huán)境空氣一類功能區(qū)等以生態(tài)環(huán)境保護(hù)為主的區(qū)域。3年多來，重慶動態(tài)更新生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控成果，在項(xiàng)目選址規(guī)避風(fēng)險、重點(diǎn)區(qū)域生態(tài)環(huán)境管控等方面持續(xù)發(fā)力。

目前全國共劃定4萬多個生態(tài)環(huán)境管控單元，分為優(yōu)先保護(hù)、重點(diǎn)管控和一般管控3類，陸域面積分別占比55%、15%和30%，“一單元一策”分類管理：

優(yōu)先保護(hù)單元完整利用生態(tài)保護(hù)紅線成果，疊加紅線以外法律法規(guī)明確要求保護(hù)的其他生態(tài)功能重要區(qū)域，如飲用水水源保護(hù)區(qū)、濕地保護(hù)區(qū)等，覆蓋了全國67%的森林和72%的草原生態(tài)系統(tǒng)，與國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、“三區(qū)四帶”生態(tài)安全格局匹配，實(shí)施嚴(yán)格保護(hù)；

重點(diǎn)管控單元包括環(huán)境質(zhì)量改善壓力大、資源能源消耗強(qiáng)度高、污染物排放集中、生態(tài)破壞突出、環(huán)境風(fēng)險高的區(qū)域，一般以人口密集區(qū)、工業(yè)聚集區(qū)和環(huán)境質(zhì)量超標(biāo)區(qū)域?yàn)橹鳎采w了全國總?cè)丝谝?guī)模的77%和GDP總量的86.7%，與國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展戰(zhàn)略格局一致，實(shí)施針對性的重點(diǎn)管控；

一般管控單元指開發(fā)強(qiáng)度較低、環(huán)境質(zhì)量相對較好的區(qū)域，實(shí)施一般管控，也為未來發(fā)展留出空間。

《意見》針對不同生態(tài)環(huán)境管控單元，提出優(yōu)化布局、調(diào)整結(jié)構(gòu)、控制規(guī)模等調(diào)控策略及導(dǎo)向性的環(huán)境治理要求。生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院名譽(yù)院長、中國工程院院士王金南認(rèn)為，把生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線等生態(tài)環(huán)境“硬約束”，落實(shí)到生態(tài)環(huán)境管控單元，精準(zhǔn)施策、科學(xué)治污、依法管理，可顯著提高生態(tài)環(huán)境精細(xì)化差異化管理水平。

同時，專家認(rèn)為，生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控“一單元一策”分類管理，將有效遏制“兩高一低”項(xiàng)目盲目發(fā)展，并確保生態(tài)安全格局總體穩(wěn)定，提升生態(tài)系統(tǒng)的多樣性、穩(wěn)定性、持續(xù)性。

“一張圖”“一清單”發(fā)揮生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向作用

2000年以來，我國相繼發(fā)布了地表水、大氣、噪聲環(huán)境功能區(qū)劃、生態(tài)功能區(qū)劃，推動生態(tài)保護(hù)紅線和流域水環(huán)境控制單元劃定，初步建立了不同生態(tài)環(huán)境要素的空間分區(qū)及管控體系。但由于我國生態(tài)環(huán)境空間異質(zhì)性明顯，針對單一區(qū)域、線、點(diǎn)上的局部微觀管理已不能滿足系統(tǒng)性治理需求，需要更加精細(xì)化的生態(tài)環(huán)境保護(hù)和治理，更好支撐綠色低碳轉(zhuǎn)型發(fā)展。

“生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控的核心特征在于空間化、集成化和精細(xì)化，將各分區(qū)的生態(tài)環(huán)境管控要求集成并落實(shí)到不同管控單元，確定差異化的生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入清單。”清華大學(xué)環(huán)境學(xué)院教授劉毅說。目前，國家與地方高效聯(lián)動的生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控成果數(shù)據(jù)管理平臺和應(yīng)用系統(tǒng)已建成，初步形成全國生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控“一張圖”管理。

《意見》將大氣、水、土壤、生態(tài)、環(huán)境風(fēng)險、資源利用、產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入等一整套生態(tài)環(huán)境管理要求，融入“一張圖”“一清單”管理，實(shí)現(xiàn)空間上的生態(tài)環(huán)境精細(xì)化、差異化管控，把經(jīng)濟(jì)活動、人的行為限制在自然資源和生態(tài)環(huán)境能夠承受的限度內(nèi)，真正發(fā)揮生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向作用。

《意見》明確，到2025年，生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控制度基本建立，全域覆蓋、精準(zhǔn)科學(xué)的生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系初步形成。到2035年，體系健全、機(jī)制順暢、運(yùn)行高效的生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控制度全面建立，為生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn)、美麗中國目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)提供有力支撐。

“針對我國不同區(qū)域特點(diǎn)，通過建立從問題識別到解決方案的分區(qū)分類管控策略，建立‘綠色標(biāo)尺’，守好生態(tài)紅線，有助于強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境管理的系統(tǒng)性和全面性，優(yōu)化國土空間開發(fā)保護(hù)格局，厚植美麗中國建設(shè)的綠色底色。”王金南表示。

探索構(gòu)建全鏈條生態(tài)環(huán)境管理體系

京津冀三省份加強(qiáng)區(qū)域、流域和海域協(xié)調(diào)，基于生態(tài)保護(hù)空間和環(huán)境質(zhì)量底線約束，嚴(yán)格產(chǎn)業(yè)疏解和承接地生態(tài)環(huán)境準(zhǔn)入要求，合理引導(dǎo)鋼鐵、石化產(chǎn)業(yè)向沿海集聚發(fā)展；

四川在高速公路、國省干道、水運(yùn)等交通規(guī)劃編制過程中，基于生態(tài)環(huán)境優(yōu)先保護(hù)單元的分布，合理確定路網(wǎng)密度和選線方案，降低生態(tài)環(huán)境影響；

福建福州市將“十四五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃與生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控成果充分銜接，明確岸線保護(hù)和修復(fù)重點(diǎn)，推進(jìn)海域環(huán)境質(zhì)量改善……

生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控成果已在各地發(fā)揮重要作用。

“生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系為發(fā)展‘明底線’‘劃邊框’。”生態(tài)環(huán)境部環(huán)境工程評估中心副主任王亞男說，在過去的源頭預(yù)防體系中，環(huán)評的責(zé)任在開發(fā)主體，政府只是被動行使審批把關(guān)的職能。生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控不受限于具體的規(guī)劃或項(xiàng)目，為地方政府提供了主動管理的制度工具。王亞男建議，加快完善源頭預(yù)防體系的頂層設(shè)計，進(jìn)一步明確生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控、規(guī)劃環(huán)評和項(xiàng)目環(huán)評各自的功能定位、責(zé)任邊界和銜接關(guān)系，避免重復(fù)評價。探索跨區(qū)域、跨流域的生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控協(xié)同機(jī)制。加強(qiáng)對國家重大戰(zhàn)略指向區(qū)域的生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控的指導(dǎo)。

《意見》明確提出，開展生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控與環(huán)境影響評價、排污許可、環(huán)境監(jiān)測、執(zhí)法監(jiān)管等協(xié)調(diào)聯(lián)動改革試點(diǎn)，探索構(gòu)建全鏈條生態(tài)環(huán)境管理體系。專家表示，生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控制度與國土空間規(guī)劃各有側(cè)重，將在支撐重大規(guī)劃編制、優(yōu)化生產(chǎn)力布局、指導(dǎo)招商引資等方面，分別在環(huán)境質(zhì)量管理和土地用途管制上各自發(fā)力，協(xié)同推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展。

生態(tài)環(huán)境部環(huán)境影響評價與排放管理司有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，下一步將做好制度建設(shè)，完善管控體系。積極推動將生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控納入生態(tài)環(huán)境法典編纂，持續(xù)完善生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，細(xì)化生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控方案制定發(fā)布、實(shí)施應(yīng)用、調(diào)整更新等重點(diǎn)環(huán)節(jié)的管理要求。同時，做好成果應(yīng)用，完善實(shí)施機(jī)制，做好跟蹤評估，健全監(jiān)督管理。對生態(tài)功能明顯降低的生態(tài)環(huán)境保護(hù)單元、生態(tài)環(huán)境問題突出的重點(diǎn)管控單元以及環(huán)境質(zhì)量明顯下降的其他區(qū)域，加強(qiáng)監(jiān)管執(zhí)法。

(記者 寇江澤 李紅梅)