環(huán)保部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心主任夏光：積極推進(jìn)生態(tài)文明體制改革

中央到現(xiàn)在為止，構(gòu)建了一個(gè)生態(tài)文明建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)，也慢慢地成為藍(lán)圖，有幾個(gè)重要的文件，這些文件當(dāng)中分別解決不同領(lǐng)域、不同層面的問題。我今天給大家講的有三個(gè)大的內(nèi)容，任務(wù)、框架、難題，側(cè)重點(diǎn)放在難題上。

生態(tài)文明建設(shè)到底有哪些任務(wù)，我們以前也多次宣傳過，生態(tài)文明建設(shè)不能單純理解為是如何改善環(huán)境、如何修復(fù)生態(tài)，把空氣質(zhì)量搞好了，藍(lán)天回來了，就是生態(tài)文明，不能單純這么理解。生態(tài)文明建設(shè)是一個(gè)大的體系，甚至它的重心是放在建設(shè)一種文明、良好的行為和意識(shí)，物質(zhì)層面的改進(jìn)其實(shí)只是表面，真正要改進(jìn)的是整個(gè)社會(huì)，是我們?nèi)说囊庾R(shí)、價(jià)值觀和社會(huì)制度體系等等，一切都有利于社會(huì)的自然和諧，這才叫生態(tài)文明。

中央《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》，要解決的就是給出推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)有哪些主要任務(wù)，從它的目標(biāo)來講，主要是提出建設(shè)兩型社會(huì)的目標(biāo)，生態(tài)文明建設(shè)的目標(biāo)不是單純地列出環(huán)境質(zhì)量改善就可以，一定要建設(shè)一個(gè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型的社會(huì)。在這個(gè)主要的目標(biāo)下面提出一系列具體的指標(biāo)。

生態(tài)文明建設(shè)的主要任務(wù)有八項(xiàng)，第一是強(qiáng)調(diào)了要對(duì)國(guó)土空間進(jìn)行整體規(guī)劃；第二是技術(shù)創(chuàng)新、結(jié)構(gòu)調(diào)整，改變我們的發(fā)展方式；第三是促進(jìn)資源節(jié)約利用，推動(dòng)循環(huán)經(jīng)濟(jì)、節(jié)能減排；第四是加大自然生態(tài)系統(tǒng)和環(huán)境保護(hù)的力度，修復(fù)生態(tài)，加強(qiáng)環(huán)境污染治理。我們一般意見會(huì)出在這里，建設(shè)生態(tài)文明就是保護(hù)好自然生態(tài)保護(hù)；第五是健全生態(tài)文明的制度體系，也就是建設(shè)一個(gè)良好的制度，其實(shí)是我們生態(tài)文明建設(shè)里面非常重要的目標(biāo)和任務(wù)，有具體的安排；第六是搞好基礎(chǔ)工作，執(zhí)法監(jiān)督；第七是建設(shè)一個(gè)生態(tài)文明的社會(huì)，良好的社會(huì)風(fēng)尚和社會(huì)意識(shí)；第八是總的體制機(jī)制和保障。

我們這樣回顧的目的是為了搞清楚生態(tài)文明建設(shè)中間，我們要構(gòu)建一個(gè)體制或者制度體系，它基于整個(gè)生態(tài)文明建設(shè)中間什么樣的位置，八項(xiàng)任務(wù)，其中有一項(xiàng)就是制度建設(shè)。

下面來看第二個(gè)大問題，就是制度建設(shè)的總體框架，是由《生態(tài)文明體制改革總體方案》所做的頂層設(shè)計(jì)，668結(jié)構(gòu)，6個(gè)理念，6項(xiàng)原則，8類制度。8類制度我們可以看這就是生態(tài)文明體制或者生態(tài)文明制度的總體部署，從產(chǎn)權(quán)改革開始，后面有國(guó)土開發(fā)保護(hù)、空間規(guī)劃體系，資源總量管理和節(jié)約，資源有償使用和補(bǔ)償，環(huán)境治理體系，市場(chǎng)體系，績(jī)效考核和責(zé)任追究，一共是八個(gè)方面，這八個(gè)方面就是生態(tài)文明體制全部的內(nèi)容和總體內(nèi)容。有時(shí)候體制和制度兩個(gè)詞是交叉使用的，講到體制改革的時(shí)候，其實(shí)包含了制度。但是整個(gè)生態(tài)文明有制度建設(shè)這項(xiàng)任務(wù)的時(shí)候，里面也包括了管理體制的設(shè)計(jì)和改革，兩個(gè)詞交叉使用。

重點(diǎn)放在生態(tài)文明體制的難點(diǎn)。最近有許多具體的部署。中央關(guān)于“十三五”規(guī)劃也講到了各種體制改革。

生態(tài)文明的體制就是以建設(shè)生態(tài)文明所需要的一種基礎(chǔ)性、常態(tài)化的條件和保障體系的總和，是國(guó)家治理體系的一部分。生態(tài)文明體制不僅僅是機(jī)構(gòu)改革這件事，其實(shí)也包括了制度體系、組織體系、實(shí)施機(jī)制。機(jī)構(gòu)改革只是組織體系這中間的內(nèi)容。

這三個(gè)方面分別解決什么事情呢？制度體系主要是解決生態(tài)文明建設(shè)的動(dòng)力問題，通過制度的設(shè)計(jì)，讓全社會(huì)有積極性來建設(shè)，出于責(zé)任也好、利益也好，不管是出于什么動(dòng)機(jī)，只要是有利于生態(tài)文明建設(shè)，就需要有這樣的制度。機(jī)構(gòu)要有一個(gè)組織體系，要有機(jī)構(gòu)設(shè)置，有專門的人員來干這個(gè)事。最后是實(shí)施機(jī)制，要有錢、有經(jīng) 費(fèi)來源，這是體制的總體。

談到生態(tài)文明體制的難點(diǎn)的時(shí)候，也會(huì)反映在這上面，制度上有哪些難點(diǎn)，機(jī)構(gòu)上有哪些難點(diǎn)。今天主要是講前兩個(gè)，制度和組織機(jī)構(gòu)兩個(gè)方面有些什么樣的難點(diǎn)。

首先來看生態(tài)文明制度的難點(diǎn)。在中央所列的生態(tài)文明制度體系的結(jié)構(gòu)里面，每一項(xiàng)、每一個(gè)領(lǐng)域里面都有需要突破和需要解決的問題，我們也可以把它稱為難點(diǎn)。

產(chǎn)權(quán)改革是列在所有制度改革難點(diǎn)里面的第一位。

第二個(gè)制度改革的難點(diǎn)是國(guó)土開發(fā)，主要是解決用途管制。

第三個(gè)制度改革的難點(diǎn)是多個(gè)規(guī)劃合一。

第四個(gè)制度改革的難點(diǎn)是資源節(jié)約要全面覆蓋。

第五個(gè)制度改革的難點(diǎn)是有償使用，有償使用主要在水等資源上面。

第六個(gè)制度改革的難點(diǎn)是市場(chǎng)體系，要通過市場(chǎng)的辦法，推動(dòng)生態(tài)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

最后一個(gè)制度改革的難點(diǎn)是履職追責(zé)，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部、對(duì)企業(yè)責(zé)任人都要把責(zé)任明確下來，通過一套體制、機(jī)制追究責(zé)任。

下面再講一下環(huán)保機(jī)構(gòu)改革的問題。習(xí)總書記說我們現(xiàn)在面臨的環(huán)保問題是有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)等等，跨區(qū)域的問題難以解決，需要加以改革。

第一個(gè)難題是到縣一級(jí)進(jìn)行環(huán)境監(jiān)測(cè)的能力很弱。

第二個(gè)難題是政府與環(huán)保機(jī)構(gòu)派出的關(guān)系。

第三個(gè)難題就是管理上的人情關(guān)系。

第四個(gè)難題是遠(yuǎn)程執(zhí)法。

最后一個(gè)難題是地方環(huán)保局干部的人事升遷。

關(guān)于這些我們所說的難題，目前還沒有特別完整的方案應(yīng)對(duì)這些問題，但我們還是要堅(jiān)決地推進(jìn)環(huán)保體制的改革。任何的改革都有利有弊，一定要堅(jiān)決地貫徹中央的布局，現(xiàn)在遇到的問題跟當(dāng)?shù)氐那闆r有關(guān)系，通過創(chuàng)新的辦法來解決。環(huán)保體制改革總的原則是要細(xì)分成地方的職能，總體上市級(jí)擔(dān)當(dāng)，總體不會(huì)削弱地方政府的環(huán)保職能，也不會(huì)削弱地方的環(huán)保機(jī)構(gòu)，而且還要加強(qiáng)這類機(jī)構(gòu)。

總之，要在實(shí)踐中探索創(chuàng)新。我走過很多的地方，各個(gè)地方的做法都不一樣，因地制宜，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的地方好些，經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的地區(qū)他們覺得可能會(huì)帶來一些問題。中央關(guān)于“十三五”發(fā)展的總的精神，第一條是創(chuàng)新發(fā)展，所以中央對(duì)環(huán)保體制改革的安排，總體上是指導(dǎo)性、規(guī)劃性的安排，還是給地方留下很大的創(chuàng)新空間，地方再因地制宜，創(chuàng)造發(fā)明是完全可以找出一條新的路子，可以解決我們剛才所說的這些難題，也可以很好地實(shí)現(xiàn)中央所設(shè)定的改革目標(biāo)。

（本刊記者郭梁根據(jù)第二屆中國(guó)民生發(fā)展論壇錄音整理）